我國(guó)集中連片分布的貧困地區(qū)，幾乎占據(jù)國(guó)土面積的半壁江山，是實(shí)現(xiàn)全面脫貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們建立了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制，當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)工作的層層推進(jìn)，縱向布局不斷深入，但橫向布局相對(duì)薄弱，扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和東西協(xié)作機(jī)制已難以滿足我國(guó)區(qū)域性整體脫貧的重大戰(zhàn)略需求。為此，建議以區(qū)域扶貧委員會(huì)為主、扶貧合作區(qū)與扶貧專(zhuān)區(qū)為輔，建立新的橫向扶貧開(kāi)發(fā)為特征的跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)一體化體制，通過(guò)資源整合、部門(mén)協(xié)同和法律保障，探索我國(guó)加快脫貧進(jìn)程的多層次、多部門(mén)協(xié)同扶貧新體制，從根本上解決我國(guó)區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。

　　一、當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)面臨跨區(qū)域協(xié)調(diào)和資源整合難題

　　在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正在發(fā)揮著十分重要的指導(dǎo)作用，扶貧開(kāi)發(fā)工作層層推進(jìn)，已經(jīng)建立了具有中國(guó)特色的“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制和東西協(xié)作機(jī)制，體現(xiàn)了以縱向協(xié)調(diào)為主、橫向協(xié)調(diào)為輔的多層次、多部門(mén)協(xié)同扶貧模式，取得了較好的效果。但與此同時(shí)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)橫向布局相對(duì)薄弱，片區(qū)內(nèi)部及相鄰片區(qū)之間缺乏聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，相鄰地區(qū)特別是跨省區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)合作風(fēng)氣尚未形成，跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)力度不夠，已不能有效應(yīng)對(duì)我國(guó)區(qū)域性整體脫貧的重大需求，不利于連片特貧困地區(qū)加快融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化步伐。

　　在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)表現(xiàn)出高度碎片化特征，貧困地區(qū)各自為戰(zhàn)、競(jìng)爭(zhēng)激烈，資源整合十分艱難，共性突出問(wèn)題無(wú)法解決，扶貧政策協(xié)調(diào)力度在縣域?qū)用娣浅Ｓ邢?，?yán)重阻礙我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)整體效率的提升。一方面，片區(qū)聯(lián)系僅僅提供信息共享，而資源力量相對(duì)分散，溝通協(xié)調(diào)困難?？缧姓^(qū)劃政府協(xié)同扶貧還停留在中央行政推動(dòng)上，采取地方政府集體磋商的形式很少，主要是各自安排和推動(dòng)扶貧工作，扶貧開(kāi)發(fā)資源一體化遙遙無(wú)期，不利于集中解決貧困地區(qū)脫貧、教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會(huì)保障等民生工程這些突出問(wèn)題。另一方面，由于扶貧資金和項(xiàng)目分散，“碎片化”問(wèn)題突出，片區(qū)內(nèi)部資源難以整合，導(dǎo)致資金使用效率太低。如貴州省丹寨縣2014年收到專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金5億多元，涉及260多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)，由40多個(gè)部門(mén)管理。但一旦地方整合這些資金，又與專(zhuān)款專(zhuān)用的有關(guān)規(guī)定不符。

　　二、跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)困難的主要原因

　　長(zhǎng)期以來(lái)，從中央到地方扶貧開(kāi)發(fā)中一直強(qiáng)調(diào)要資源整合和部門(mén)協(xié)同。如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)［2015］34號(hào))要求統(tǒng)籌集中使用資源，創(chuàng)新扶貧資源使用方式；推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)，完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開(kāi)發(fā)條例。發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)支撐作用的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)［2016］926號(hào)）倡導(dǎo)建立健全脫貧攻堅(jiān)多規(guī)劃銜接、多部門(mén)協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制。盡管各相關(guān)部門(mén)和地區(qū)在解決區(qū)域性整體貧困有效機(jī)制與路徑問(wèn)題上做出了一些有益的探索，東西協(xié)作和片區(qū)聯(lián)系的區(qū)域合作扶貧模式發(fā)揮了一定作用，但主要停留在中央戰(zhàn)略政策指導(dǎo)規(guī)劃層面，在推進(jìn)區(qū)域合作扶貧工作方面，一直沒(méi)有建立起一套完整的跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)一體化的統(tǒng)籌運(yùn)行體制機(jī)制。

　　我們分析認(rèn)為，要切實(shí)把推進(jìn)區(qū)域合作扶貧工作落到實(shí)處，關(guān)鍵是需要規(guī)范制度和法律法規(guī)作為依據(jù)，在跨片區(qū)、跨省區(qū)層面設(shè)置有效的組織協(xié)調(diào)體系載體，在跨縣域?qū)用娼⒂辛Φ慕M織實(shí)施體制，并設(shè)立統(tǒng)籌資金支持跨區(qū)域扶貧合作。這樣才能切實(shí)地落實(shí)共享發(fā)展理念，圍繞跨區(qū)域貧困地區(qū)的共性緊迫性問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)地方在脫貧工作組織協(xié)調(diào)的主動(dòng)性，實(shí)施執(zhí)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一集中配置資源，大規(guī)模持續(xù)有效地開(kāi)展區(qū)域脫貧合作扶貧工作，實(shí)現(xiàn)信息共享、資源一體化和減少制度運(yùn)行成本，有效地解決跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)系列突出問(wèn)題。

　　三、促進(jìn)跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)一體化發(fā)展的相關(guān)建議

　　為加大扶貧開(kāi)發(fā)一體化戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步解決跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)的部門(mén)協(xié)同、資源整合不暢問(wèn)題，加快推進(jìn)貧困地區(qū)尤其是連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作，加快貧困地區(qū)融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化步伐，建議抓緊從以下幾個(gè)方面，建立完善我國(guó)跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)一體化體制。

　　第一，設(shè)立區(qū)域扶貧委員會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)跨區(qū)域連片特困區(qū)扶貧合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。委員會(huì)負(fù)責(zé)扶貧合作戰(zhàn)略規(guī)劃、扶貧研究和宣傳；扶貧合作項(xiàng)目的批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督；跨片區(qū)扶貧合作工作。委員會(huì)設(shè)立主任、共同主任，主任由國(guó)務(wù)院直接派遣，共同主任由相關(guān)省省長(zhǎng)（區(qū)主任）輪流擔(dān)任，委員由相關(guān)省省長(zhǎng)（區(qū)主任）兼任。委員會(huì)實(shí)行主任同意下的簡(jiǎn)單多數(shù)決策制度。委員會(huì)工作計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等需上報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組同意。

　　第二，建立兩層次的扶貧合作組織管理體系，提高跨區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)整體效率。設(shè)立一體化扶貧合作區(qū)，負(fù)責(zé)與區(qū)域扶貧委員會(huì)聯(lián)系，落實(shí)執(zhí)行區(qū)域扶貧委員會(huì)在本省區(qū)部署項(xiàng)目。整合現(xiàn)有14個(gè)連片特困區(qū)，分別設(shè)立中部—東北一體化扶貧合作區(qū)（包括5個(gè)連片特困區(qū)，涉及10個(gè)省區(qū)724個(gè)縣）、西部—西南一體化扶貧合作區(qū)（包括9個(gè)連片特困區(qū)，涉及12個(gè)省區(qū)152個(gè)縣）。在一體化扶貧合作區(qū)下設(shè)立扶貧專(zhuān)區(qū)，負(fù)責(zé)圍繞相關(guān)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，突出扶貧優(yōu)先支持重要方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)扶貧合作項(xiàng)目，并向區(qū)域扶貧委員會(huì)提出項(xiàng)目申請(qǐng)。專(zhuān)區(qū)由若干個(gè)縣構(gòu)成，專(zhuān)區(qū)設(shè)立理事局，由相關(guān)縣縣長(zhǎng)擔(dān)任理事。

　　第三，設(shè)立區(qū)域合作扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，加大資源統(tǒng)籌配置使用力度。單獨(dú)設(shè)立區(qū)域合作扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)提取中央和地方（相關(guān)省區(qū)）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的20%~30%以及教育、民政、醫(yī)療、社保、救助和社區(qū)發(fā)展等民生保障部門(mén)財(cái)政資金10%~20%組成，并吸納部分社會(huì)資金參與。專(zhuān)項(xiàng)資金可單獨(dú)下設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，用于跨連片特困區(qū)的鐵路、高速公路、互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)以及衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。專(zhuān)項(xiàng)資金由區(qū)域扶貧委員會(huì)負(fù)責(zé)制定管理辦法和使用。

　　第四，制定發(fā)布區(qū)域合作扶貧法案。研究制定由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的區(qū)域合作扶貧法案，明確區(qū)域扶貧委員會(huì)的權(quán)力、職責(zé)、組成和運(yùn)行機(jī)制；確定區(qū)域扶貧委員會(huì)與中央政府部門(mén)的協(xié)同機(jī)制；明確對(duì)所屬連片特困地區(qū)沒(méi)有行政管轄權(quán)，只有項(xiàng)目管理權(quán)，與現(xiàn)行的基于黨政領(lǐng)導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)組織模式實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共生關(guān)系。

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